Dimitris-Tsatsos-Institut für europäische Verfassungswissenschaften

Veranstaltungen

Reformen föderaler Verfassungen - Lernen aus dem internationalen Vergleich

Termin: 24.02.2011 - 25.02.2011

Tagung im Bundesrat

Ort: Gebäude des Bundesrates, Leipziger Str. 3-4, 10117 Berlin

Tagungsprogramm [pdf.]

Tagungsbericht

„Reformen föderaler Verfassungen – Lernen aus dem internationalen Vergleich“

Internationale Tagung im Bundesrat

Viele Staaten haben in den vergangenen Jahrzehnten Verfassungsreformen eingeleitet und teilweise erfolgreich durchgeführt, um ihre territorialen Staatsorganisationen an die Herausforderungen der Globalisierungs- und Regionalisierung anzupassen. In keinem dieser Staaten ist damit die Verfassungsdiskussion beendet, vielmehr werden auch künftig Reformen erforderlich sein. Föderale Verfassungen sind allerdings schwierig zu reformieren, und Änderungen gelingen nur unter geeigneten Bedingungen, die teils vorgegeben sind, teils aber auch gestaltet werden können.


Tagungsraum

Wie können Verfassungsreformen in föderalen Systemen gelingen? In welchen Gremien und Verfahren werden Entwürfe für Verfassungsreformen ausgearbeitet? Welchen Einfluss haben institutionelle Rahmenbedingungen des Regierungssystems? Welche Rolle spielen Parteien und das Parteiensystem? Welche Bedeutung haben gesellschaftliche Interessen? In welchen Verfahren werden Verfassungsreformen ratifiziert? Welche Bedingungen beeinflussen die Erfolgschancen von Ratifikationsprozessen? Wie wirken Reformprozesse auf den Verfassungswandel? Wie gehen Staaten mit dem Scheitern von Föderalismusreformen um? Dies waren Fragen, mit denen sich eine internationale Konferenz befasste, die am 24. und 25. Februar 2011 im Bundesrat tagte.
Die Tagung war ein Gemeinschaftsprojekt des Bundesrats, des Forum of Federations, des Instituts für Europäische Verfassungswissenschaften der FernUniversität in Hagen und des Instituts für Politikwissenschaft der Technischen Universität Darmstadt. Sie wurde im Kontext eines von der Deutschen Forschungsgemeinschaft geförderten und von Prof. Dr. Arthur Benz geleiteten Projektes „Muster der Verfassungsreform föderaler Strukturen“ initiiert. Mehr als 100 Wissenschaftler und Praktiker aus verschiedenen Staaten Europas, Nordamerikas und Asiens kamen zusammen, um Forschungsergebnisse und praktische Erfahrungen zu diskutieren.
Wie die Ministerin für Bundesangelegenheiten, Europa und Medien des Landes NRW und Bevollmächtigte des Landes NRW beim Bund, Angelica Schwall-Düren, in ihrer Eröffnungsrede betonte, stellt die Dynamik föderativer Ordnungen eine besondere Herausforderung für die Verfassungspolitik dar. Auch George Anderson, der leitende Direktor des Forum of Federations, betonte die Bedeutung des Themas. Prof. Dr. Arthur Benz wies in seiner Einführung darauf hin, dass zwar vielfach über die Ziele und Inhalte von Staatsreformen diskutiert würde, aber wenig darüber geforscht und diskutiert würde, nach welchen Regeln und in welchen Organisationen und Verfahren solche Reformen durchgeführt werden sollen. Im Einleitungsreferat erläuterte John Kincaid, Professor und Direktor des Meyner Center for the Study of State and Local Government am Lafayette College in Easton, Pennsylvania/USA, die besondere Bedeutung von Verfassungen und Verfassungswandel in Bundesstaaten und untermauerte seine Ausführungen mit vielen Beispielen aus Geschichte und Gegenwart.

Die einzelnen Referate beleuchteten Strukturen und Prozesse von Verfassungsreformen in föderalen Staaten oder Staaten, die ihre territoriale Organisation in Richtung auf eine Föderalisierung ändern. Dabei zeigte der Vergleich, dass die Eignung von Organisation und Verfahren auch von den Gegenständen einer Verfassungsreform abhängt, von den Zielen, den möglichen Konflikten, oder der beabsichtigten Reichweite einer Verfassungsreform. Zudem variieren Organisation und Verfahren einer Reform je nach den institutionellen Bedingungen eines Regierungssystems, der Formierung gesellschaftlicher Interessen, der politischen Kultur eines Landes oder Erfahrungen in der Vergangenheit. Insofern ließen sich, wie erwartet, aus den Berichten und Beratungen keine Modelllösung ableiten. Die verschiedenen Varianten einer Verfassungsreform lieferten Verfassungspolitikern aber vielfältiges Anschauungsmaterial, aus denen sie Anregungen für ihre eigene Arbeit gewinnen können. Wissenschaftler wiederum können durch komparative Analysen lernen, unter welchen Bedingungen manche Muster von Verfassungsänderungen besser geeignet sind als andere.

Zwei Kernfragen der Tagung standen im Zentrum der abschließenden Podiumsdiskussion mit an föderalen Verfassungsreformen beteiligten Vertretern aus Deutschland, Österreich und der Schweiz. Sie formulierte Felix Knüpling (Forum of Federations), der die Diskussion moderierte: Wie können Verfassungsreformen, die auf eine Änderung der föderalen Ordnung zielen, zum Erfolg geführt werden? Welche Erkenntnisse können aus dem internationalen Vergleich für zukünftige Reformprozesse gewonnen werden?
Zur Beantwortung der Frage nach den Faktoren, die eine Reform zum Erfolg führen, wurde zunächst differenziert, welche Teile der Reformen überhaupt als erfolgreich bezeichnet werden können. So konnte nach Ansicht von Prof. Dr. Peter Michael Huber, Richter am Bundesverfassungsgericht, die Europatauglichkeit des bundesdeutschen Föderalismus im Zuge der Reform durch eine stärkere Einbindung der Länder in die Politikformulierung auf der EU-Ebene verbessert werden, während die Erfolgsbewertung hinsichtlich der Entflechtung der Kompetenzen, der Reform des Fiskalföderalismus sowie der Modernisierung der Verwaltung nüchterner ausfalle. Das anvisierte Verbot des sogenannten 'Goldenen Zügel', mit dessen Hilfe die Eingriffe des Bundes in Länderkompetenzen ausgeweitet und die Autonomie der Länder faktisch eingeschränkt worden waren, sei während der Bankenkrise bereits wieder gebrochen worden. Auch Prof. Dr. Georg Milbradt, Ministerpräsident a.D. des Landes Sachsen, äußerte sich differenziert. Mit Blick auf die Entflechtung der Kompetenzen und die Reduktion des Einflusses des Bundes in Kompetenzbereichen der Länder wären größere Erfolge möglich gewesen. Er sah aber auch die Länder in der Verantwortung, die oft einheitliche Regelungen bevorzugen und nur sehr zögerlich von ihren Kompetenzen Gebrauch machen würden.
Deutlich wurde insgesamt, dass für den Erfolg einer Reform zunächst der Druck durch Sachzwänge hoch genug sein müsse und der Wille der Beteiligten entscheidend sei. Ebenso wichtig sei jedoch die anschließende Umsetzung der Reformergebnisse. Auf den Vollzug werde noch zu wenig Bedeutung gelegt. Gerade an dieser Stelle könne es jedoch dazu kommen, dass Aufgaben ohne angemessene finanzielle Ausstattung verlagert würden und große Unterschiede in der Wirkung einer Reform im Vergleich einzelner Politikfelder entstünden. Der Erfolg einer Reform hänge damit in besonderem Maße vom Willen der Politik ab, Ergebnisse umzusetzen und neu entstandene Handlungsspielräume mit Leben zu füllen.

Im Vergleich zu anderen Fällen lieferte das von Arnold Koller, Bundespräsident a.D der Schweiz, skizzierte Bild der Totalrevision der Schweizer Bundesverfassung Anschauungsmaterial für eine abgeschlossene föderale Reform, die von allen Akteuren als sehr erfolgreich bewertet wurde. Wie schon die Referate von Alain Wettstein (der im Berner Finanzministerium für die Reform des Finanzausgleichs zuständig war) und Prof. Dieter Freiburghaus (Universität Lausanne) für den „Neuen Finanzausgleich“ betonten, waren situativen Bedingungen zusammen mit den institutionellen Vorgaben, insbesondere des obligatorischen Referendums bei Verfassungsreformen, Faktoren, die sich auf die Organisation des Reformprozesses auswirkten. Ein schlankes Leitungsorgan mit klaren Strukturen, ein klarer Zeitplan, die gleichzeitige Bearbeitung verschiedener Reformteile im Nationalrat und im Ständerat sowie die frühzeitige Einbeziehung entscheidender Akteure in die Beratungen bildeten die Grundlage für die Verabschiedung des Reformentwurfs zur Revision der Verfassung im Jahr 1998 und die Annahme im Referendum 1999. Im Vergleich mit Reformen in anderen Ländern stellt der Schweizer Fall ein Beispiel für eine sehr erfolgreiche Reform der föderalen Verfassung dar.
Im Gegensatz dazu stand die angestrebte, aber gescheiterte Reform der Österreichischen Verfassung (Österreich Konvent 2003-2005). Prof. Dr. Peter Bussjäger, Direktor des Instituts für Föderalismus in Innsbruck, betonte in seinem Referat und in seinem Statement zur Podiumsdiskussion die Bedeutung des Entwicklungspfades eines jeden Landes, auf dem es seine Reformen erreichen kann. In Österreich sei man bisher wesentlich erfolgreicher gewesen, wenn Reformen in kleinen Schritten versucht worden waren. Nachdem man bei der gescheiterten großen Strukturreform (1989-1992) bereits diesen Pfad der kleinen Schritte verlassen hatte, waren die Erfolgsaussichten für eine noch größere Verfassungsreform von vornherein nicht besonders groß. Der umfassende Auftrag des Österreich-Konvents, einen klaren Verfassungstext auszuarbeiten, Kompetenzüberschneidungen zu reduzieren und die Effizienz des föderalen Systems zu steigern, konnte in den Verhandlungen nicht erfüllt werden. Eine Aufteilung in kleinere Pakete hätte durchaus zu mehr Erfolg führen können, jedoch waren hierfür die Amtszeit der Großen Koalition und damit das Zeitfenster zu kurz.


Bundesrat

In der Diskussion wurde allerdings nochmals hervorgehoben, dass die Verfassungsentwicklung durch das Scheitern der Reform nicht zum Stillstand gekommen sei. Dies machte besonders der Vortrag von Christoph Konrath (Wissenschaftlicher Dienst des Nationalrats, Wien) deutlich. In gleicher Weise wiesen Prof. César Colino und José Olmeda (Universidad Nacional de Educación a Distancia Madrid) für Spanien auf die Dynamik des Verfassungswandels hin, der in diesem Fall durch Reformen von der Regionalen Ebene initiiert wurde. In Kanada scheiterte der Reformprozess auf der Bundesebene, den Dr. Nadia Verrelli (Queen’s University Kingston) analysierte, aber das in den Verhandlungen entwickelte Reformkonzept leitete den nachfolgenden Verfassungswandel, wie Marc-Antoine Adam und Martin Fournier (Secrétariat aux affaires intergouvernementales, Québec) berichteten.
Die Frage nach dem Nutzen des internationalen Vergleichs von Verfassungsreformen wurde abschließend kontrovers diskutiert. Während Skeptiker auf die besonderen Bedingungen und Entwicklungspfade eines jeden Staates verwiesen, hoben andere die Möglichkeiten des wechselseitigen Lernens hervor. Volker Kröning berichtete beispielsweise, dass die Schweizer Schuldenregel in den Diskussionen der Föderalismuskommission II eine sehr prominente Rolle spielte und wichtige Impulse für die Reform lieferte. Georg Milbradt betonte die Ähnlichkeit der Fragestellungen verschiedener Reformen, so dass nicht nur aus gelungenen, sondern insbesondere aus fehlgeschlagenen Reformen in anderen Ländern Lehren gezogen werden können. Die Diskussion identifizierte zusammenfassend durchaus Spielraum für Lernen aus dem internationalen Vergleich von föderalen Verfassungsreformprozessen. Will man eine Reform zum Erfolg hinsichtlich Abschluss und Umsetzung führen, muss dieser Spielraum jedoch immer mit der Kontextualität von Reformprozessen ausbalanciert werden.

In seiner abschließenden Zusammenfassung betonte daher Arthur Benz, dass die besondere Herausforderung darin bestehe, aus Vergleichen zwischen verschiedenen Reformprozessen zu lernen, aber eine einfache Übernahme von Prozessmustern aus anderen Ländern zu vermeiden, da diese nicht Erfolg versprechend sei. Drei Aspekte seien dabei besonders relevant: Erstens müsse die Komplexität von Verfassungsfragen und föderalen Systemen anerkannt werden. Existierenden Pfadabhängigkeiten zu entkommen, stelle zum einen das Ziel von Reformen dar, erweise sich aber gleichzeitig immer wieder als große Schwierigkeit. Zweitens bildeten Verfassungsreformen eine Form des joint-decision-making. Nicht nur in föderalen Systemen, sondern auch in Zentralstaaten müssten verschiedene Akteure einer Reform zustimmen. Drittens unterlägen föderale Systeme gewissen Eigendynamiken, die notorische Instabilitäten erzeugten. Reformen zielten auf ein Ausbalancieren dieser Eigendynamiken, könnten dieses Ziel aber immer nur für eine gewisse Zeit erreichen, bevor wieder neue Reformnotwendigkeiten entstünden. Somit gelte es zum einen, Wege zu identifizieren, die verhindern, dass Verhandlungen in der Politikverflechtungsfalle enden. Falls dies dennoch geschehe, bedürfe es zum anderen innovativer Ideen, wie die Verhandlungen wieder aus der Falle herausgeführt werden können. Hierfür können sowohl Reformen anderer Länder wichtiges Anschauungsmaterial als auch die Begegnung zwischen Wissenschaft und Praxis hilfreiche Impulse liefern.
Hinsichtlich der Erfolgsbewertung einer Reform betonte Arthur Benz, dass variierende Maßstäbe der Bewertung unproblematisch seien, solange sie transparent gemacht würden. Gleichzeitig müsste insbesondere bei gescheiterten Reformen auch der anschließende Zeitraum berücksichtigt werden, um zu überprüfen, welche Möglichkeiten des inkrementellen Wandels eventuell genutzt worden sind. Dieser Inkrementalismus müsse bei föderalem Verfassungswandel stärker akzeptiert und in der theoretischen Reflektion sowie der politischen Praxis berücksichtigt werden.
Da Reformnotwendigkeiten zyklisch wiederkehren und Reformen somit ein Dauerthema föderaler Verfassungen bilden, waren sich die Diskussionsteilnehmer einig, dass die Fragen nach der Gestaltung und dem Erfolg föderaler Reformprozesse auch in Zukunft von großer Bedeutung sein werden. Trotz der im Verlauf der Tagung immer wieder sichtbar gewordenen Komplexität und vielfältigen Möglichkeiten des Scheiterns oder Misslingens föderaler Verfassungsreformen herrschte am Ende der Optimismus hinsichtlich des langfristigen Erfolgs föderaler Verfassungen. Ein von Morton Grodzins 1966 in Bezug auf das amerikanische Regierungssystem formulierter Satz bildete das Abschlusszitat der Tagung: "But it works, it works–and sometimes with beauty."

DTIEV | 02.05.2018
FernUni-Logo FernUniversität in Hagen, Dimitris-Tsatsos-Institut für Europäische Verfassungswissenschaften