Was Windenergieprojekte ausbremst – und was sich daraus lernen lässt

Deutschland braucht mehr Windenergie, doch was entscheidet darüber, ob ein geplantes Windrad tatsächlich gebaut oder zum jahrelangen Konfliktfall wird? Als der Windenergieausbau vor einigen Jahren deutlich einbrach, wurden die Ursachen hierfür intensiv diskutiert. Neben einer geringen Flächenverfügbarkeit, langwierigen Planungs- und Genehmigungsverfahren und Fragen der Vereinbarkeit mit dem Artenschutz rückten auch Protest und Klagen gegen Windenergieanlagen in den Fokus. Vor diesem Hintergrund startete das interdisziplinäre Forschungsprojekt „Hemm den Wind“ Ende 2022 an der FernUniversität in Hagen.

Inzwischen hat sich die Situation deutlich verändert. Umfangreiche Reformen des Planungs- und Genehmigungsrechts haben dazu beigetragen, dass insbesondere in NRW Genehmigungen und Ausbauzahlen wieder steigen. Die Frage, unter welchen Bedingungen Konflikte um Windenergieprojekte entstehen und in Gerichtsverfahren münden, bleibt jedoch weiterhin relevant. Die Ergebnisse des Projekts „Hemm den Wind“ liefern hierzu aufschlussreiche Erkenntnisse. Sie stellen manche verbreitete Annahme über Widerstand gegen Windkraft infrage. Vor allem aber zeigen sie: Viele Konflikte wären vermeidbar.

„Wir haben ganz unterschiedliche Faktoren untersucht“, sagt Projektleiterin Prof. Dr. Annette Elisabeth Töller (Institut für Politikwissenschaft, Lehrgebiet Politikfeldanalyse und Umweltpolitik). Gerade darin liegt die Besonderheit des Projekts. Politikwissenschaft, Psychologie und Rechtswissenschaft haben Protest und Klagen aus unterschiedlichen fachlichen Perspektiven betrachtet. So entsteht ein Gesamtbild, das über die häufig gestellte Frage hinausgeht, ob Menschen Windenergie nun akzeptieren oder ablehnen.

Wann wird tatsächlich geklagt?

Besonders intensiv haben die Forschenden sogenannte Verbandsklagen im Zeitraum 2012 bis 2022 untersucht. Über diesen Weg können anerkannte Umwelt- und Naturschutzverbände Genehmigungen von Windenergieanlagen gerichtlich überprüfen lassen. Sie kontrollieren damit unter anderem, ob Natur-, Arten- und Immissionsschutzrecht eingehalten wurden. Das macht die Verbandsklage zu einem wichtigen Instrument des Umweltschutzes.

Was aber entscheidet darüber, ob ein Verband tatsächlich klagt? Alix Weigel aus dem politikwissenschaftlichen Teilprojekt hat dafür nicht nur Klagefälle betrachtet, sondern systematisch Genehmigungsverfahren mit und ohne anschließendes Verbandsklageverfahren verglichen. Dabei zeigte sich in Nordrhein-Westfalen: Klagen treten nicht zufällig auf. So kam es insbesondere dort zu Klagen, wo Windenergieanlagen an artenschutzrechtlich sensiblen Standorten geplant wurden. Ebenso spielt aber auch die Ausstattung der zuständigen Genehmigungsbehörde eine Rolle.

Auch überlastete Behörden können zum Hemmnis werden

„Gerade der zweite Befund ist politisch brisant“, ordnet Weigel ein. „In Nordrhein-Westfalen klagten Verbände häufiger dort, wo Genehmigungsbehörden personell schlecht ausgestattet waren. Das ist natürlich etwas, wo die Unternehmen, die Windenergieanlagen planen und umsetzen, letztendlich gar keine Handhabe haben.“ Die Forschenden vermuten, dass unter hohem Arbeitsdruck eher Bescheide entstehen, bei denen Verbände Erfolgsaussichten für eine gerichtliche Überprüfung sehen. Der Schluss daraus ist denkbar konkret: Wer die Realisierung von Windenergieprojekten beschleunigen will, muss auch die Behörden personell in die Lage versetzen, rechtssichere Genehmigungsentscheidungen zu treffen.

Wie komplex die Zusammenhänge sind, zeigt der Vergleich mit Hessen. Dort erwies sich die artenschutzrechtliche Sensibilität eines Standorts nicht als vergleichbar wichtiger Erklärungsfaktor. „Das hat uns schon erstaunt“, sagt Töller. Eine Rolle könnte spielen, dass dort andere, zum Teil deutlich windkraftkritischere Verbände aktiv sind. Verbandsklagen gegen Windenergie folgen also keiner überall gleichen Logik.

Wenn eine Minderheit wie eine Mehrheit wirkt

Einen ganz anderen Mechanismus haben die Psychologinnen und Psychologen im Forschungsverbund sichtbar gemacht: Menschen können erheblich überschätzen, wie stark Windenergie in ihrem Umfeld abgelehnt wird. Das ist mehr als eine falsche Wahrnehmung. Denn die vermeintliche Stimmung vor Ort kann wiederum beeinflussen, wie sich Menschen verhalten.

„Wenn alle denken, es sind eh alle dagegen, dann kann sich so eine Ablehnungsspirale hochschaukeln“, fasst Psychologe Prof. Dr. Robert Gaschler die Teilergebnisse zusammen. „Wer eine starke Ablehnung vermutet, schließt sich womöglich eher einer Bürgerinitiative an. Eine laut auftretende Gruppe kann dadurch weiteren Zulauf erhalten, obwohl sie ursprünglich keineswegs für die Mehrheit gesprochen hat.“ Die Wahrscheinlichkeit, dass sich der Protest aufschaukelt, ist somit höher, wenn die Einschätzung vorherrscht, dass das Vorhaben von vielen abgelehnt wird.

Daraus folgt eine überraschend einfache Empfehlung: herausfinden, wie die Stimmung tatsächlich ist. Statt die Lautstärke einzelner Stimmen mit Mehrheitsverhältnissen gleichzusetzen, können Kommunen die Einstellungen vor Ort erheben und transparent machen. Auch Bürgermeister:innen und Gemeinderät:innen spielen eine wichtige Rolle. Steht die Kommunalpolitik früh hinter einem Projekt, bleiben Gegenargumente nicht unwidersprochen und vorhandene Unterstützung wird ebenfalls sichtbar.

Mehr Beteiligung ist nicht automatisch besser

Auch mit einer zweiten verbreiteten Vorstellung räumen die FernUni-Forschenden auf: Bürgerbeteiligung führt nicht automatisch zu mehr Akzeptanz. In Nordrhein-Westfalen fanden sie zwar ein erwartbares Muster, dass es bei Fällen ohne Öffentlichkeitsbeteiligung im Genehmigungsverfahren auch mehr Klagen gab. Bei den untersuchten Beteiligungsformaten in Hessen zeigte sich jedoch teilweise das Gegenteil.

„Das ist ganz knifflig“, sagt Töller. „Denn wir können nicht sagen, was das 1A-Rezept ist.“ Hat sich ein Konflikt bereits verfestigt, kann eine Beteiligungsveranstaltung Gegnerinnen und Gegnern auch Gelegenheit bieten, Kontakte zu knüpfen, Argumente auszutauschen und weitere Menschen zu mobilisieren. Die Konsequenz lautet deshalb nicht weniger, sondern frühere und zum jeweiligen Konflikt passende Beteiligung.

Aus Forschung werden konkrete Empfehlungen

Genau an diesem Punkt geht „Hemm den Wind“ über die Beschreibung und Erklärung von Konflikten hinaus. Aus den Ergebnissen hat der Forschungsverbund einen Handlungsleitfaden mit elf Empfehlungen für die Praxis entwickelt. Er richtet sich vor allem an Windenergie-Unternehmen, aber auch an Politik und Verwaltung. Die Vorschläge reichen von frühzeitiger kommunalpolitischer Unterstützung und kontextsensibler Beteiligung über einen bewussten Umgang mit Gerechtigkeitsfragen bis zur besseren Ausstattung von Genehmigungsbehörden.

„Wissenschaftliche Ergebnisse sind häufig relativ komplex“, sagt Töller. „Daraus eine klare Ansage für die Praxis zu machen, ist auch nicht ganz trivial.“ Genau diese Übersetzungsleistung ist das Ergebnis mehrjähriger Forschung an der FernUni: keine Patentlösung gegen Widerstand, sondern konkrete Stellschrauben, an denen Projekt-Verantwortliche, Kommunen und Politik ansetzen können.

Denn Protest gegen Windenergie entsteht nicht einfach, weil Menschen gegen Windräder sind. Ob ein Konflikt eskaliert, hängt von Standort und Artenschutz ebenso ab wie von wahrgenommener Zustimmung, lokaler Politik, Beteiligung und funktionierenden Behörden. Wer diese Faktoren früh zusammendenkt, kann verhindern, dass aus unterschiedlichen Interessen ein jahrelanges Hemmnis wird.